امید

به‌رغم آنکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی، شوراهای محلی یکی از ارکان حکومت تلقی می‌شود اما تا تحقق کامل آن، هنوز موانع و محدودیت‌هایی وجود دارد. این روند به نحوی بوده است که بیش از ۸۰ سال شکل‌گیری شوراهای محلی دچار وقفه شد و اگر هم در مواقعی تشکیل می‌شد چندان منشا اثر نبود. اصل ششم قانون اساسی، اداره امور کشور را مبتنی بر آرای عمومی می‌داند؛ از این رو مبنای شکل‌گیری ساختار حاکمیت، برگرفته از مشارکت دایم شهروندان است. این حضور آگاهانه مشروعیت و ثبات نظام را پایدار می‌سازد؛ بنابراین قبل از تقسیم قدرت در بین قوا و ارکان حکومت، زیربنای اصلی اداره امور کشور، بر اساس نگرش مشروعیت‌بخشی با تکیه بر آرای مردم و حضور آگاهانه شهروندان در همه عرصه‌هاست. بنا به تعبیر مرحوم آیت‌الله بهشتی در متن مذاکرات نخستین دوره تدوین قانون اساسی، تفاوت نظام‌های خودکامه و استبدادی با نظام‌های مردم‌پایه و مردمسالار در شکل‌گیری شورا‌ها در سطوح مختلف است. بنابراین شکل‌گیری حکومت در این نظام مبتنی بر پیوستگی حضور و مشارکت تاثیرگذار و فراگیر مردم در تمامی حوزه‌های اجرایی، نظارت، هماهنگی و حتی وضع مقررات است. در برابر استدلال کسانی که معتقد به مقررات‌گذاری انحصاری هستند، باتوجه به تاکید قانون اساسی در اصول متعدد از جمله اصل ۱۲ و اصل ۱۰۲، بالا‌ترین سلسله‌مراتب شوراهای محلی، یعنی شورایعالی استان‌ها حق وضع و پیشنهاد قوانین و مقررات در حدود اختیارات خود دارد که از طریق مجلس یا دولت پیگیری آن ضروری است. این واقعیت به‌خوبی جایگاه و صلاحیت شورا‌ها را برای مقررات‌گذاری نشان می‌دهد. علاوه بر آنکه شوراهای محلی در حدود وظایف خود حق وضع مقرراتی از قبیل تعیین منابع درآمدی، عوارض و تصویب برنامه و بودجه و نحوه هزینه‌کردن آن و تعیین میزان تراکم و توسعه کالبدی و فضا‌ها و کاربری‌های عمومی شهری را دارند، این موضوعات بر سایر سطوح فضایی و جغرافیایی نیز قابل تعمیم است اگرچه تا رسیدن به اینجایگاه - در همه امور محلی- راه زیادی در پیش است. این قبیل مقررات‌گذاری‌ها نیازی به تایید نهایی دستگاه قانونگذاری ندارد و قوه‌مجریه از طریق فرمانداری‌ها، استانداری‌ها و وزارت کشور صرفا از حق بررسی مصوبات شورا‌ها درخصوص عدم مغایرت با قانون برخوردارند. قانون اساسی تنها محدودیتی را که برای مصوبات شورا‌ها قایل شده، مغایر نبودن آن با موازین شرعی و قوانین کشور است. ملاحظه می‌شود که بر این اساس مصوبات شورا‌ها نه به عنوان مقررات مادون قانون یا بالا‌تر از مصوبه هیات وزیران بلکه همسنگ با آن قرار می‌گیرد. برای فهم بهتر این موضوع مقایسه‌ای بین سیر قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی و شوراهای محلی ضروری است؛ مصوباتی که از طریق مجلس به شورای نگهبان ارسال می‌شود، در حد پذیرش یا عدم پذیرش بر اساس مطابقت با شرع و قانون اساسی است و اگر این اختلاف‌نظر به مجمع تشخیص ارجاع شود مداخله‌ای بالا‌تر صورت می‌گیرد و قوانین، مبتنی بر مصلحت، تنظیم مجدد می‌شود. و گاهی نظر هیچ‌یک از دو دستگاه یعنی مجلس و شورای نگهبان پذیرفته نیست. این امر در خصوص مصوبات شورا‌ها صدق نمی‌کند و دستگاه تطبیق‌دهنده مقررات، حق وضع قواعدی غیر از نظر شوراهای محلی ندارد. یکی از مهم‌ترین کارکردهای یک نظام مردم‌سالار، تقسیم قدرت در ساختار حاکمیت و شفافیت و پاسخگویی است و اصولا این تفکیک قوا برای جلوگیری از پیدا شدن قدرت متمرکز و از بالا به پایین و جلوگیری از استبداد است. در واقع مردم صاحب قدرتی هستند که مبنای قدرت متمرکز است و اینجایگاه بدون مشارکت موثر شهروندان مشروعیت نمی‌یابد.
به عبارت روشن‌تر به فرض پذیرفتن و تحقق تقسیم قدرت بین قوا، باز هم دغدغه اصول ششم و هفتم قانون اساسی برآورده نمی‌شود زیرا لازمه پذیرش تقسیم امور ملی و محلی، انتخاب همه اعضای شورا‌ها توسط شهروندان است و تنها در این صورت است که می‌توان اداره امور کشور را مبتنی بر آرای عمومی دانست زیرا قانون اساسی اداره امور محلی را نیز به طریق شورایی مقرر کرده است و وظایف و اختیارات ملی نمی‌توانند جایگزین ساختارهای محلی و انجام وظایف شورا‌ها در این امور شوند. برای این منظور ضروری است شورا‌ها در امور محلی از همه اختیارات لازم برای مقررات‌گذاری، نظارت و اجرا برخوردار باشند. از این نگاه شوراهای محلی در تقسیم قوا نه‌تن‌ها جزو هیچ‌یک از آن‌ها قرار نمی‌گیرند بلکه بستر اصلی برای مشروعیت فعالیت آن‌ها نیز به شمار می‌روند. در چنین نگاهی، نمایندگان محلی کارمندان دولت نیستند بلکه آنان در حوزه نظارت، می‌توانند بازوی تقویت حاکمیت ملی و مشارکت عمومی از طریق وضع قوانین و نظارت باشند؛ مشروط به آنکه حدود نظارت برای آن‌ها تعیین شود. آنچه از خلال مباحث شورا‌ها در قانون اساسی به دست می‌آید، جایگاه متفاوت و متمایز آن با قانون مشروطیت و قوانین اساسی سایر کشور‌ها و گستردگی حضور آن‌ها در عرصه‌های مختلف است به نحوی که بر اساس اصل هفتم قانون اساسی، «شورا‌ها یکی از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند». بدیهی است که این رکن باید در کنار سایر ارکان، مشخصات و ویژگی‌های خود را در قالب وظایف و اختیارات قانونی در اختیار داشته باشد به نحوی که جایگاه مشخصی در برابر هر کدام از سه قوه دیگر احراز کند. از این نگاه شورا‌ها نهاد خاص در اعمال حاکمیت نیز هستند که از ساختارهای حقوقی لازم برای تمشیت امور محلی در حوزه‌های نظارت، تصمیم‌گیری، مقررات‌گذاری و اجرا برخوردارند و لازم است که در برگزاری انتخابات شورا‌ها، بیشترین دقت و تلاش به عمل‌ آید تا با مشارکت حداکثری مردم به سامان برسد.

منبع: شرق