امید

 هرچه این کارکرد صحیح‌تر صورت گیرد، کشور عاقلانه‌تر و عادلانه‌تر اداره می‌شود و هرچه كاركرد تقنینی از كیفیت مطلوب خود فاصله بگیرد، اوضاع نابسامان‌تر و نظم و حاكمیت قانون متزلزل‌تر می‌شود. استفاده از تجارب پیشین، چراغ راهی برای مجلس کارآمدتر و گره‌گشاتر است. مجلس عبرت‌پذیر از تجارب سابق، شاید بتواند کمکی به حل معضلات دیرینه باشد.

2. اینکه چه سهمی از ابتکار تقنین به ارائه «طرح» از طرف مجلس و چه سهم به ارائه «لایحه» از سوی دولت اختصاص یابد، موضوع پژوهشی است که معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «اختلال در ابتكار قانون‌گذاری ایران؛ آموزه‌هایی برای مجلس یازدهم»، به آن پرداخته است. در این تحلیل، پیامدهای سوء غلبه قانون‌گذاری بر مبنای طرح، تبیین‌ شده و ضمن بررسی كارنامه مجلس دهم، آسیب‌شناسی غلبه طرح‌محوری در ابتكار قانون‌گذاری، واکاوی شده است. در ادامه، ضمن تحلیل آماری روند تقنین مجلسین نهم و دهم، بیان می‌شود که طرح‌های ارائه‌شده در دوره‌های نهم و دهم، بیش از دو برابر لوایح تقدیمی از طرف دولت بوده است. به‌عنوان نمونه در سال پایانی دوره دهم، چهارپنجم ابتكار تقنینی از طریق طرح صورت گرفته و به ازای هر چهار طرح ارائه‌شده، فقط یک لایحه به مجلس تقدیم شده است!
3. مدعای محوری گزارش مركز پژوهش‌های مجلس، رجحان ابتكار قانون‌گذاری از طریق لایحه است؛ چرا‌که اصول قانون‌گذاری در مرحله تهیه پیش‌نویس با بهره‌گیری از نیروی كارشناسی زبده و ساختار مناسب و از همه مهم‌تر، دسترسی و در اختیار ‌داشتن آمار و اطلاعات لازم در قالب بانک‌های اطلاعاتی و ارزیابی‌های قابل‌ اتكا از وضعیت موجود و ایدئال در هر حوزه، از طرف سازمان اجرائی تدارک دیده می‌شود و این الزامات برای قوه مجریه به‌مراتب بیش از قوه مقننه، فراهم است. از سوی دیگر، در گزارش تصریح شده است كه پایبندی و تعهد به قانون‌گذاری لایحه‌محور، می‌تواند به حل یكی از معضلات دیرین نظام قانون‌گذاری ما، یعنی عدم اجرای قانون یا اجرای ناقص آن كمک كند. به نظر می‌رسد یكی از دلایل عمده عدم اجرای قانون به نحو بایسته از سوی قوه مجریه، ناشی از عدم مشاركت دولت در تدوین پیش‌نویس و ارائه پیشنهادهای قانونی از طریق طرح باشد.
4. كیفیت اجرای قانون، نسبت مستقیم با سازوكارهای تهیه پیش‌نویس و چگونگی تعامل با قوه مجریه دارد؛ تجربه نشان داده در صورت مشاركت مؤثر دولت، زمینه اجرائی‌شدن هموار‌تر و ضریب قدرت جامه عمل پوشیدن، افزایش می‌یابد. در مرحله تهیه پیش‌نویس، لوازم اجرا از‌جمله منابع انسانی، سازمانی و مالی كافی باید تمهید شود. در صورت پیش‌بینی چنین لوازمی ـ كه گرچه لزوما در حكم قانونی درج نشده؛ اما در مقدمه توجیهی یا در ضمن اسناد پشتیبان در مرحله تدوین پیش‌نویس ملاحظه شده است ـ می‌توان ابتدا اجرا و دوم پاسخ‌گویی مقامات مجری را انتظار داشت. برای نمونه، در گزارش مركز پژوهش‌ها، «قانون حداكثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی كشور و حمایت از كالای ایرانی» از این نظر بررسی شده است. تدقیق در قانون یادشده كه بر‌اساس طرح به مجلس پیشنهاد شده بود، نشان می‌دهد الزامات انسجام قانونی در نظر گرفته نشده است؛ الزاماتی از‌جمله اهداف روشن، منابع كافی، یكپارچگی سلسله‌مراتبی سازمان‌های مجری، قواعد تصمیم‌گیری سازمان‌های متكفل اجرا، تعهد سازمان‌های مجری به اهداف سیاست و مشاركت رسمی حامیان اهداف سیاست.
5. در گزارش «اختلال در ابتكار قانون‌گذاری...» به این مهم تصریح شده است كه شواهد و نمونه‌های متعدد ذكر‌شده، به معنای مقصر جلوه‌دادن مجلس در بروز یا حل معضلات و نابسامانی‌های امروز كشور از یک ‌سو و تبرئه دولت از كاستی‌ها، ناهماهنگی‌ها و ناكارآمدی‌ها از سوی دیگر، نیست. به بیان روشن‌تر، فعل یا ترك فعل دولت در امور اجرائی و همچنین امور مقررات‌گذاری، یكی از عوامل اصلی گسترده‌ترشدن آسیب ابتكار تقنینی از طریق طرح است. برای نمونه، عدم اجرای تكالیف قانونی از طرف دولت، مهم‌ترین انگیزه برای ارائه طرح‌های مكرر است. همین‌طور بحث ساماندهی بازار خودرو یا به‌تازگی ارائه «طرح ساماندهی بازار خودرو» و تصویب آن، نمونه اقدامات مجلس در قالب ارائه طرح برای وادار‌كردن دولت به انجام تكالیفی است كه پیش‌تر قوانین مختلفی راجع به آنها به تصویب رسیده است.

تعلل در ارائه لوایح برای تصویب یا اصلاح قانونی كه اجماع حداكثری بر ضرورت تصویب یا اصلاح آن در میان كارشناسان وجود دارد، نیز داعی نمایندگان در ابتکار عمل ارائه طرح است؛ مانند تأخیر درخور‌توجه و تحقق‌نیافتن وعده‌های مكرر اعضای دولت مبنی بر ارائه فوری لایحه قانون بانک مركزی جمهوری اسلامی ایران و لایحه قانون بانكداری كه در نهایت نمایندگان را بر آن داشته تا طرح بانكداری را ارائه كنند. ارائه‌ندادن لوایح مربوط به اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم نیز از دیگر نمونه‌های درخور‌توجه در این زمینه است كه به ارائه «طرح الحاق یک ماده به قانون مالیات‌های مستقیم در مقابله با سوداگری و كاهش التهابات بازار مسكن» در شهریور 1397 منجر شده است. كیفیت‌نداشتن برخی لوایح نیز از دیگر عوامل تشدیدكننده پدیده طرح‌محوری در نظام تقنینی است. یكی از دلایل معدود‌بودن لوایح تقدیمی به مجلس و تأخیر و تعلل بسیار در تقدیم برخی لوایح مهم، فقدان قابلیت نهادی برای ایجاد هماهنگی در ترجیحات و نظرات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های متعدد ذی‌ربط و ذی‌نفع در موضوع مورد تصمیم‌گیری است.
6. حکمرانی خوب در گرو همکاری مشارکت‌پذیرانه قوا، ذیل خیر عمومی و حقوق شهروندی است. نگارنده در جمع‌بندی و نتیجه‌گیری گزارش تصریح كرده است كه نبود تعامل و همكاری بین قوا و به طور خاص در ابتكار قانون‌گذاری و به ‌طور كلی اختلاف‌ها و ناهماهنگی‌های عمیق و پرحاشیه میان قوای حكومتی، برای كشور و شهروندان به‌شدت فرصت‌سوز و هزینه‌زا بوده و به تضعیف حاكمیت قانون انجامیده است. كاركرد قانون‌گذاری مجلس نیز ترجیحا و موكدا باید در قالب رسیدگی به لوایح دولتی صورت گیرد؛ نه ارائه طرح. مجلس باید از همه ابزارهای نظارتی خود به‌منظور ترغیب یا در مواردی وادار‌كردن دولت به ارائه لوایح ضروری استفاده كند. گرچه در مواردی نیز برای اِعمال نظارت مؤثر بر عملكرد دولت، چاره‌ای جز تصویب قانون نیست؛ اما این اقدام باید به ‌صورت استثنائی و پس از اِعمال مجدّانه و پیگیرانه ابزارهای نظارتی و متعاقب آن، تدوین یک پیش‌نویس قانونیِ باكیفیت و قابل اجرا، با در‌نظر‌گرفتن مؤلفه‌های هماهنگی و انسجام نهادی صورت گیرد. امید که با اتخاذ رویکرد حکمرانی همکارانه، خیر عمومی بهتر از قبل تأمین شود.