امید

موضوع اين مصاحبه تحليل تصميم‌گيري‌هاي كلان جمهوري اسلامي ايران در عرصه سياست داخلي و بين‌المللي است و اينكه در 40 سال گذشته كدام تصميمات را بهنگام و کدام تصميمات را شايد نابهنگام اتخاذ کرده‌ايم. به بيان ديگر كدام تصميمات در حوزه سياست داخلي و از منظر اقتصاد، به‌ويژه با رويكرد و سطح تحليل جناب‌عالي در حوزه اقتصاد کلان سياسي بهنگام يا نابهنگام بوده است؟ مثلا موضوع و چگونگي اجراي طرح هدفمندي يارانه‌ها در دوره آقاي احمدي‌نژاد و عواقب بعدي اين تصميم و مخالفت‌ها و موافقت‌هايي را که با آن شد، چگونه ارزيابي مي‌کنيد؟

اگر اجازه دهيد، به جاي اينكه به طور مستقيم وارد تحليل تصميمات يك دولت خاص يا يك تصميم خاص بشويم، يك نگاه كلي به نظام تصميم‌گيري و تصميم‌سازي در جمهوري اسلامي داشته باشيم و يک آسيب‌شناسي كلان از اين مسئله داشته باشيم و بعد به نوبه خودش وارد تصميمات دولت‌ها شويم و ببينيم با اين آسيب‌شناسي که ارائه مي‌کنيم، آيا تصميمات دولت‌ها هم قابل تحليل است يا خير. شايد مهم‌ترين ويژگي عام كه مي‌شود براي تصميمات بزرگ در جمهوري اسلامي ذكر كرد، شتاب‌زدگي در تصميم باشد. اگر بخواهم دقيق‌تر بگويم، اين‌طور مي‌شود گفت كه جمهوري اسلامي به طور ساختاري با عارضه «تأخير مفرط در تصميمات مهم» روبه‌رو است و به‌ دليل همين تأخير مفرط، مرحله به مرحله مجبور شده دست به «تصميمات شتاب‌زده» بزند؛ يعني وقتي تصميمات را به‌موقع نگرفته يا به تعويق انداخته، يک جا به بحران برخورده است و مجبور شده به طور شتاب‌زده و مطالعه‌نكرده تصميم بگيرد و به‌همين‌خاطر معمولا با تصميماتي روبه‌رو هستيم كه به علت همان شتاب‌زدگي داراي «كژكاركردهاي ساختاري» است و اين کژکارکردها در بلندمدت موجب ايجاد انحراف در ساختارهاي سازماني و بوروكراتيك كشور مي‌شود که مي‌توان از آن به‌عنوان «ضايعه مزمن در نظام تدبير» نام برد. پس مسئله اول تأخير مفرط اوليه در شناخت پذيرش و عزم براي اصلاح مشکل است كه منجر به شتاب ثانويه در تصميم‌گيري مي‌شود و در نتيجه با کژکارکرد ساختاري روبه‌رو مي‌شويم که به ضايعه در نظام تدبير مي‌انجامد.

به ديگر سخن در ايران بعد از مشروطيت و با تأسيس سلسله پهلوي، دولت مدرن «شروع به شكل‌گرفتن» كرد. دولت مدرن به معني شكل‌گيري بوروكراسي است؛ يعني جايگزيني تصميمات بوروکراتيک به جاي تصميمات فردي و البته در تمام سال‌هاي بعد هيچ‌گاه در ايران دولت مدرن کامل نشد و همچنان در حال تکامل بوده است؛ همچنان که تا امروز هم هنوز در حال تکامل است. ما با وقوع انقلاب، ساختار اداري- يا همان نظام بوروكراسي يا دولت مدرن - را كه در 50 سال قبل از آن ذره‌ذره ساخته شده بود، بخش به بخش کنار گذاشتيم يا به هم ريختيم، يا مسکوت گذاشتيم يا جايگزين برايش ارائه کرديم.در واقع ما با انقلاب همان بوروكراسي نيم‌بند تکامل‌نيافته موجود را نيز متزلزل كرديم، بخش‌هايي از آن را ويران كرديم و جاهايي نيز به ساختار و سازمان آن افزوديم؛ بنابراین ما مواجه شديم با يك بوروكراسي شكسته‌بسته‌اي كه مثل چيني شكسته بند زده شده، جابه‌جا به آن بند زديم و وصله‌هاي ناهموار را به هم چسبانديم؛ بنابراين بعد از انقلاب ما يک بوروكراسي مونتاژشده و سرهم‌شده، بند‌زده‌شده و ناهمگون را شكل داديم. درواقع چون مي‌خواستيم آن را با ارزش‌هاي انقلابي هماهنگ كنيم، روزبه‌روز به صورت ad hoc و موردي بخش‌هايي از نظام بوروکراتيک کشور را به صورت جزئي اصلاح کرديم و بخش‌هايي را هم اصلا رها كرديم و بخش‌هايي را حذف کرديم و بخش‌هايي را افزوديم تا در نهايت به يک بوروکراسي مونتاژ و شکسته‌بسته رسيديم.وقتي مي‌گويم بوروكراسي منظورم هم ساختار اداري است، هم قوانين زيرساختي يا قوانين مادر مثل قانون تجارت، قانون مدني، قوانين پولي و بانکي، قوانين جزايي و همه آنها؛ يعني وقتي سازمان و ساختار اداري را با قوانين و آيين‌نامه‌هاي پشت سرش و سنت‌ها و رويه‌هاي غيررسمي كه آنها را حمايت مي‌كند و عادات رفتاري كه در نظام اداري‌ شكل گرفته، به اضافه سلسله مراتب سياسي و قدرت كه اين مجموعه را به هم پيوند مي‌دهد، در نظر بگيريم، همه آنها را با هم بوروكراسي مي‌ناميم.با اين تعريف اکنون مي‌‌توان گفت بوروکراسي و نظام تدبير ما پس از انقلاب دو ويژگي شاخص داشته است: نخست اينکه اين بوروکراسي بعد از انقلاب تبديل شد به يک نظام بوروکراسي شكسته‌بسته و مونتاژ به شرحي که گفتيم. ويژگي دوم اينكه بوروكراسي هم به اقتضاي نيازهاي يک جامعه و يک دولت برآمده از انقلاب و هم به علت خطاهاي پي‌درپي در تصميمات اتخاذ‌شده و لزوم اصلاح آن خطاها، دائما گسترش پيدا كرد و بزرگ و بزرگ‌تر شد. در اين زمينه يک شاخص بسيار گوياست: در سال 1368 بعد از جنگ، سهم هزينه‌هاي دولت در توليد ناخالص ملي حدود کمي بيش از ۴۰ درصد بوده؛ اما اکنون با بيش از 30 سال خصوصي‌سازي به بالاي 80 درصد رسيده است! يعني حتي وقتي مي‌خواستيم اين نظام بوروکراتيک را به سمت خصوصي‌‌سازي برده و آن را کوچک كنيم، خودش را بزرگ‌تر كرده است! اين يعني يک‌سري ضايعات ساختاري در اين سيستم هست که امکان اصلاح را از آن گرفته است.پس ويژگي‌هاي «بوروكراسي شكسته‌بسته» و «بوروکراسي فربه‌شونده» دو خصيصه مهم بوروكراسي يا همان نظام تدبير ما در بعد از انقلاب است. شكسته‌بسته ‌بودنش ناشي از در‌هم‌ريزي‌هاي معمول پس از انقلاب بود و فربه‌شونده بودنش ناشي از دو چيز: يکي وجود و اعتياد اين نظام تدبير به درآمدهاي نفتي و ديگري وجود اهداف متنوع و ناهمگوني كه دولت بعد از انقلاب دنبال كرده است و دائما مجبور شده اين بوروكراسي را بزرگ‌تر و بزرگ‌تر كند. طبيعي است که به موازات اينكه اين بوروكراسي شکسته‌بسته بزرگ مي‌شود، كارايي و سرعت عملش را از دست مي‌دهد.اما در کنار اينها، يک عامل ديگر هم وارد مي‌شود که ناکارايي نظام تدبير را تشديد مي‌کند و آن رقابت گروه‌هاي قدرت است. از‌آنجا‌که ساخت نظام سياسي ما از نوع «نفوذهاي ناهمگن» است، هرچه رقابت گروه‌هاي قدرت تشديد شود، ناکارايي افزايش مي‌يابد. نظام‌هاي سياسي يا يک ساخت همگن دارند يا يک ساخت ناهمگن.

وقتي ساخت همگن دارند؛ يعني كل گروه‌هاي قدرت‌ داخل نظام اهداف كلان ملي واحدي را دنبال مي‌كنند. وقتي نفوذها ناهمگن است، هر گروه صاحب قدرت و نفوذ، اهداف ويژه خودش را دنبال مي‌كند و بخشي از منابع كشور را به سمت آن هدف مي‌برد. كشور به دلايلي كه در اين مجال فرصت طرحش نيست، از همان آغاز انقلاب به سمت شكل‌گيري ساختار نفوذهاي ناهمگن رفت و اکنون اين وضعيت به اوج خودش رسيده است و ما متأسفانه سيستم چندپاره‌اي داريم كه هم‌زمان چند نفوذ ناهمگن يكديگر را خنثي مي‌كنند و تاکنون وجود درآمد نفت اجازه داده است كه اين اتفاق بيفتد؛ چرا‌که اتلاف منابع ناشي از اقدامات متعارض نفوذ‌هاي مختلف را نفت جبران مي‌کرده و پوشش مي‌داده؛ بنابراين نظام تدبير خيلي متوجه اين اتلاف منابع نمي‌شده است. اگر درآمد نفت نبود، شايد به اين حد از ساختار نفوذ ناهمگن گسترده نمي‌رسيديم.در اين ساختار سياسي نفوذ ناهمگن، وجود درآمد نفت و آرمان‌ها و اهداف متنوعي كه انقلاب دنبال مي‌کرده، باعث شده اين بوروكراسي به‌سرعت فربه شود و هرچه فربه‌تر شده، به دليل تشديد رقابت نفوذهاي ناهمگن، رسيدن به تصميمات واحد و مشترک براي اصلاحات جدي و ساختاري مشكل‌تر شده و كارآمدي آن را به‌شدت پايين آورده است؛ يعني هر تصميمي که بايد بهنگام گرفته مي‌شد، بر اثر رقابت و منازعات ميان نفوذهاي ناهمگن، به تعويق افتاده و هيچ‌گاه نظام سياسي با مسائل و مشكلاتش به‌موقع برخورد نمي‌كرده يا آن‌قدر رقابت‌ها ميان نفوذهاي ناهمگن، اجزاي مختلف اين بوروكراسي را به هم درگير كرده و آن‌قدر بي‌ثباتي در مديريت‌ها به وجود آورده كه هيچ مديري فرصت پرداختن به مسائل بلندمدت در حوزه خود را نيافته و هيچ دولتي فرصت و قدرت تمرکز و حل‌کردن مسائل كلان ملي را پيدا نمي‌كرده است؛ بنابراین با يک نظام تدبير يا بوروكراسي شكسته‌بسته فربه‌شونده‌اي مواجه شده‌ايم كه نفت و رقابت گروه‌هاي هم‌سود و نفوذهاي ناهمگن و مقابله اينها با هم در کنار سرعت تحولات و بي‌ثباتي مقامات و موقعيت‌ها و پست‌ها و دولت‌ها، باعث شده که هيچ‌گاه هيچ‌گونه تصميم كامل جدي بلندمدتي براي معضلات ساختاري كشور گرفته نشود؛ چون هر تصميم بلندمدتي هزينه‌هايي براي يك‌سري گروه‌ها داشته و مقاومت هريک از گروه‌هاي شريک در ساخت قدرت و تحمل‌نکردن هزينه‌هايي که بر آنها تحميل مي‌شد، باعث شده که در برابر اتخاذ آن تصميم مقاومت کنند تا آن تصميم اجرائي نشود؛ بنابراين هرگاه هر فرد يا مقامي يا دولتي اصلاحات ساختاري را مطرح مي‌کرده است، در مواجهه با دست‌اندازهاي نظام تدبير و مقاومت گروه‌هاي رقيب،‌ پس از مدتي آن را رها کرده و بنابراين اصلاحات ساختاري كه بايد يك جا درباره‌ آنها تصميم‌گيري قاطع صورت مي‌گرفته و اجرائي مي‌شده و فرايند‌هايي که در بلند‌مدت بايد مورد اصلاح قرار مي‌گرفته‌اند، غالبا رها شده و معلق مانده است.نتيجه اين مي‌شود كه اتخاذ‌نکردن بهنگام يك تصميم مهم ساختاري و بلندمدت در چنین ساخت سياسي، آرام‌آرام به بحران تبديل مي‌شود. در اين شرايط معمولا مقامات مي‌كوشند بحران را نفي كنند؛ چون مي‌دانند با اين نظام تدبير نمي‌توانند بحران را حل كنند. پس هر دولتي ترجيح مي‌دهد بحران را نفي كند يا از اولويت خارج کند تا بدون پرداختن هزينه‌هاي اصلاحات ساختاري، دوره حکمراني‌اش به سر بيايد و خودش را درگير بحران نكند. در مواردي هم کليت نظام سياسي بحران را نفي مي‌كند که در اين موارد نظام سياسي به اميد اين است كه در آينده فرجي حاصل شود و بحران به‌خودي‌خود مرتفع شود.

مثلا دولت‌ها بحران بي‌كاري را نفي مي‌كنند، به اميد اينكه بي‌كاري را به دولت بعدي منتقل كنند و خودشان درگير آن نشوند و نظام سياسي هم بحران کاهش سرمايه اجتماعي را نفي مي‌كند، به اميد اينكه گذر زمان به‌تدريج اين مسائل را از دستور خارج کند.روشن است که توانايي اين ساختار يا نظام تدبير شكسته‌بسته و فربه‌شونده- که به حجم زيادي از درآمدهاي نفتي وابسته است- با کاهش درآمدهاي ناشي از فروش نفت، روز‌به‌روز كاهش پيدا مي‌كند؛ چراکه انرژي اين سيستم را نه کار و خلاقيت ارزش‌افزاي افراد و سازمان‌هايش؛ بلکه درآمدهاي نفتي تأمين مي‌كند؛ پس اکنون با يك نظام تدبير شكسته‌بسته متأثر از رقابت‌هاي بين گروه‌هاي نفوذ روبه‌رو هستيم كه انرژي‌اش به خاطر كاهش درآمد نفت رو به افول است. اين يعني قدرت تصميم‌سازي و اجراي كارآمد تصميماتي كه اين نظام مي‌گيرد، رو به كاهش است و زمان اجراي تصميمات هم روز‌به‌روز طولاني‌تر مي‌شود. اين در حالي است که با نفي بحران‌ها، روز‌به‌روز بحران‌ها عميق‌تر و بزرگ‌تر مي‌شوند و ناگهان به نقطه‌اي مي‌رسند كه اگر به‌سرعت درباره آنها تصميم گرفته نشود، منجر به يک درهم‌ريزي خواهد شد.وقتي قرار است براي يك معضل بزرگ تصميمات سريع گرفته شود، روشن است كه چنين تصميماتي هم ناكارآمد است -چون درباره‌اش مطالعه كافي نشده و ابعاد آن به‌خوبي بررسي نشده است - و هم پرهزينه است چون شتاب در اجراي تصميمات مستلزم صرف هزينه‌هاي اضافي است. متأسفانه ما با «تأخير عجيب در تصميمات مهم» و «تسريع عجيب در اتخاذ تصميمات در هنگام بروز بحران» مواجه هستيم که اين تصميمات شتاب‌زده، منجر به تشديد ناكارآمدي و ايراد هزينه مضاعف و ناتواني بيشتر در کنترل آن مي‌شود.براي مثال، به نظر من اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي يكي از مهم‌ترين تصميمات ساختاري است كه نظام سياسي ما تا آن را حل نكند، اتخاذ هيچ تصميم جدي ديگري در حوزه اقتصاد كارآمد و مؤثر نخواهد بود و تا اين موضوع حل نشود، هم تصميمات بزرگ براي بنگاه‌هاي خصوصي و هم تصميمات کلان در حوزه عمومي و دولتي دائما ناكارآمد خواهد بود؛ بنابراین بهترين مثال براي واکاوي شيوه برخورد نظام تدبير با تصميم‌گيري در يكي از مسائل کلان ساختاري كشور همين مسئله اصلاح قيمت حامل‌‌هاي انرژي است.اجازه دهيد سال‌هاي اول انقلاب و سال‌هاي جنگ را از تحليل مستثني كنيم؛ به اين علت كه در انقلاب انتظاراتي براي جامعه ايجاد شده بود نظير اينكه بعد از انقلاب انرژي بايد مجاني شود، بنابراين طبيعي است كه اوايل انقلاب سياست‌گذاري در حوزه انرژي تحت تأثير و در سايه شعارهاي انقلاب مسكوت مانده و به كما رفته بود. دوران جنگ هم اين شرايط را تداوم بخشيد و به علت شرايط جنگ شايد صلاح نبود و امكانش نبود كه قيمت انرژي تعديل شود.اما بعد از جنگ دولت آقاي هاشمي‌رفسنجاني متوجه شد كه حوزه انرژي بايد ساماندهي شود و با اين الگويي كه مصرف افزايش پيدا مي‌كند، نهايتا به الگوي مصرف نامناسبي از انرژي خواهيم رسيد كه قدرت رقابتي كشور را در برابر ساير كشورها در پايين نگه خواهد داشت؛ يعني اقتصاد کشور تا زماني قدرت رقابتي دارد که انرژي ارزان و فراوان در دسترسش‌ باشد. به ويژه اينكه بعد از جنگ تحميلي نرخ دلار افزايش يافت و با نرخ جديد، قيمت‌هاي انرژي خيلي پايين‌تر از سطح جهاني بود كه در بلندمدت باعث مي‌شد صنايعي كه انرژي ارزان مصرف مي‌كنند به اين قيمت عادت کنند و نوعي قدرت رقابتي كاذب در آنها ايجاد شود و در بلندمدت نتوانند وارد رقابت واقعي با صنايع جهاني شوند.

دولت آقاي هاشمي تصميم گرفت كه اين روند را اصلاح كند، مدل‌هاي مختلفي مي‌توانستند به كار بگيرند. به هر دليل اين مدل انتخاب شد كه قيمت انرژي سالانه 20 درصد افزايش يابد. بعد از اتخاذ اين تصميم و هم به دليل تصميمات ديگري كه مكمل اين تصميم بود و ناشي از سياست آزادسازي و بازارگرايي دولت آقاي هاشمي بود، نرخ تورم به‌سرعت افزايش پيدا كرد. در اين شرايط گروه‌هاي رقيب از يك مسئله کاملا اقتصادي به عنوان ابزاري براي فشار سياسي استفاده ‌ و شروع کردند به حمله به دولت هاشمي. اين حمله‌ها باعث شد پيگيري و اجراي اين سياست تضعيف شود و نهايتا با انتخاب آقاي خاتمي به رياست‌جمهوري، جناح رقيب كه مجلس را در دست داشت، باز به عنوان يک مانور سياسي و براي نشان‌دادن ژست عدالت‌خواهانه، يا شايد هم براي تحميل فشار هزينه‌اي بر دولت، اجازه نداد اين سياست تداوم پيدا كند و تصميم گرفت افزايش سالانه ۲۰ درصدي قيمت حامل‌‌هاي انرژي به 10 درصد در سال محدود شود. اگر سياست آقاي هاشمي به همان شکل، يعني افزايش سالانه ۲۰ درصدي قيمت حامل‌‌هاي انرژي، تداوم پيدا كرده بود، تا سال ۸۸ قيمت داخلي انرژي به صورت طبيعي و تدريجي به تراز جهاني رسيده و برابر شده بود و بنابراين ديگر نيازي به هدفمندسازي يارانه‌ها در زمان آقاي احمدي‌نژاد نبود.

بنابراين، تصميمی ساختاري كه در يک دولت گرفته شده بود به‌دلیل رقابت‌هاي جناحي و براي اينكه جناحي كه مخالف دولت مستقر بود، مي‌خواست نشان دهد به فكر منافع مردم است، متوقف شد و براي چند سال با نرخ‌هاي افزايشي 10 درصد در حوزه انرژي روبه‌رو بوديم تا اينكه رسيديم به دوره آقاي احمدي‌نژاد. در اين دوره باز هم منافع و رقابت‌هاي جناحي باعث شد ايشان براي جلب نظر توده‌ها و براي نشان‌دادن تمايز دولت خود با دولت‌هاي قبلي، كلا افزايش قيمت انرژي را براي چند سال متوقف كند. در‌حالي‌كه الگوي مصرف انرژي فشار زيادي بر ساختار توليد انرژي مي‌آورد و اقتصاد ما توان تحمل آن حجم از مصرف انرژي را نداشت.

بالاخره بعد از چند سال دولت آقاي احمدي‌نژاد به اين نتيجه رسيد كه اين انحراف ساختاري خيلي گسترده شده و بايد فكري برايش كرد و هدفمندسازي يارانه‌ها را در دستور کار قرار داد؛ گرچه در اين تصميم، باز يک مانور سياسي نهفته بود و آن اين بود که يارانه انرژي به صورت نقدي به مردم داده شود تا جامعه احساس رضايت کند.

در هر صورت هدفمندسازي يارانه‌ها يك اصلاح ساختاري خيلي گسترده و جدي بود. شايد بتوان گفت با اين حجم و گستردگي كه آقاي احمدي‌نژاد آن سياست را اجرا كرد، بزرگ‌ترين اصلاح ساختاري بعد از اصلاحات ارضي دهه 40 بوده است. كاري به انگيزه‌هاي دولت احمدي‌نژاد نداريم، فرض بر اين است كه قرار نبوده نوعي مانور سياسي باشد و حمايت فقرا و حاشيه‌نشينان جمع‌آوري شود؛ فرض را بر اين مي‌گذاريم كه قرار بوده اصلاح ساختاري در حوزه انرژي رخ دهد. در هر صورت در هنگام اجراي سياست هدفمندسازي يارانه‌ها در دولت دهم، تقريبا اين اجماع کارشناسي وجود داشت كه با اين روند به جايي مي‌رسيم كه امكان تأمين منابع مالي براي بخش انرژي را نداريم و بخش بزرگي از درآمدهاي نفتي‌مان نيز بايد صرف تأمين بنزين براي كشور شود.

اما وقتي اين سياست احمدي‌نژاد پيامدهايش را آشكار كرد، جناح‌هاي ديگر در‌حالي‌كه مي‌دانستند اصل سياست افزايش نرخ انرژي درست بوده، به اين سياست حمله كردند و مشروعيتش را از بين بردند؛ يعني پيامدهاي طبيعي يك سياست ساختاري را براي آن دولت به پيامدهاي سياسي تبديل كردند.

بعد كه دولت روحاني آمد دوباره افزايش نرخ انرژي با دوره‌اي از توقف روبه‌رو شد و روندش آرام‌تر شد؛ چون دولت نمي‌خواست خاطره يک سياست‌ شکست‌خورده در دولت قبل را در دوره خودش زنده کند؛ به عبارت ديگر يک تصميم بلندمدت ساختاري را -که بايد با مطالعات گسترده کارشناسي مي‌گرفتيم و با آرامش و با قاطعيت در يک دوره ۱۵ تا ۲۰ساله اجرا مي‌کرديم تا آثار واقعي آن ظاهر شود- به طور ادواري به‌صورت شتاب‌زده گرفتيم و بعد به‌دلیل رقابت‌هاي گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت، و فربهي و ناكارآمدي نظام تدبير، به‌طور متناوب با شكست روبه‌رو كرديم و اجازه نداديم اين سياست ساختاري به نتيجه برسد.

امروز همچنان آقاي روحاني علي‌رغم اينكه نظام كارشناسي به اين جمع‌بندي رسيده كه قيمت حامل‌هاي انرژي به‌ويژه بنزين بايد افزايش پيدا كند به خاطر نگراني‌هاي سياسي، مقاومت مي‌کند و اجازه اين كار را نمي‌دهد. اين روند تا آنجايي ادامه پيدا مي‌كند که با اضافه‌شدن فشار تحريم‌ها به نقطه بحراني برسيم و بعد در وضعيت بحراني، نظام تدبير مجبور مي‌شود به‌صورت شتاب‌زده تصميم بگيرد سوخت را كوپني كند يا قيمت‌ها را پلكاني افزايش دهد و دوباره يک تصميمات ساختاري بلندمدت كه در يک دوره‌اي ثبات اقتصادي را برهم مي‌زند و پيش‌بيني‌پذيري اقتصاد را از بين مي‌برد، به صورت شتاب‌زده گرفته شود و بعد از دوره‌اي متوقف شود.

بنابراين در يك مورد ساده مثل قيمت سوخت كه اهميت ساختاري‌اش بر كسي پوشيده نيست، نظام تدبير به دليل آن دو ويژگي پيش‌گفته توانايي اتخاذ تصميمات دقيق كارشناسي را ندارد و اين تصميمات بعدا در رقابت جناح‌ها و گروه‌هاي ذي‌نفع با انحرافات بسياري مواجه مي‌شود و نهايتا تصميم نه چندان درست گرفته و اجرا مي‌شود و با فشار ناشي از رقابت‌ ميان گروه‌هاي مختلف به انحراف كشيده مي‌شود؛ يعني در يك موضوع ساده و آشكار كه تجربه جهاني آن هم پيش روي ما هست و تقريبا همه مي‌دانيم که چه بايد كرد، نظام تدبير سال‌هاست که درجا مي‌زند و آزموده‌هاي مكرر را مي‌آزمايد و شكست‌هاي مكرر را تجربه مي‌كند و نمي‌تواند يک تصميم ساختاري بلندمدت را در آرامش بگيرد و با قاطعيت اجرا کند. پس اين الگو که چند سال قيمت انرژي تغییر نمي‌كند و بعد به صورت شتاب‌زده و به شکل شوک‌درماني، قيمت انرژي چند برابر مي‌شود، الگويي است که به هيچ اصلاح ساختاري نمي‌انجامد و فقط هزينه‌هاي يک اصلاح ساختاري را بر ما تحميل مي‌کند و البته به کل ظرفيت‌هاي اقتصادي کشور نيز آسيب مي‌زند.

اين داستان عينا در مورد نرخ ارز هم تكرار مي‌شود؛ يعني در‌حالي‌كه همه سياست‌گذاران و كارشناسان معتقدند نرخ ارز بايد متناسب با تورم افزايش پيدا كند، وجود گروه‌هاي ذي‌نفع و ذي‌نفوذ در پشت صحنه سياست، نفوذهاي ناهمگن و شكسته‌بسته‌بودن و فربگي ساختار بوروكراسي اجازه نمي‌دهد تصميم جدي بلندمدت و بادوام در حوزه نرخ ارز گرفته شود. بنابراين در دوره‌هايي با فشار بر نرخ ارز و ثبات آن روبه‌رو هستيم و در دوره‌هايي نيز با جهش‌هاي بسيار بلند و غيرقابل تحمل و شكننده روبه‌رو مي‌شويم. اينها از عوارض اين ساختار نظام تدبير است.

با اين توضيح، پس بسياري از تصميمات کلان ما مبتلا به اين عارضه بزرگ بوده و تصميماتي چون حذف چهارصفر از پول ملي، کنترل نقدينگي لجام‌گسيخته 1800 هزار ميليارد توماني، مديريت جدي صندوق توسعه ملي و نظاير اين‌ها هم محل تأمل قرار مي‌گيرد! اما ما در دوره جنگ توانستيم با يک ساختار شبه‌سوسياليستي و دادن کوپن، مملکت را از بحران عبور بدهيم، با اين وصف فکر مي‌کنيد تصميمات احتمالي دولت در کوپني‌کردن کالا و ارزاق و سوخت نيز ديگر مؤثر نخواهد بود و گريزي از اين اقتصاد وابسته به نفت نداريم؟ آيا ديگر امکاني براي اتخاذ اين تصميمات بزرگ وجود ندارد و ديگر نمي‌توانيم از اين بحران تشديد‌شونده خارج شويم؟ آيا نظام بوروکراتيک کنوني محكوم به شكست است و سرنوشت محتوم ما ونزوئلايي‌شدن است؟

ويژگي‌هايي كه براي اين نظام تدبير برشمرديم نتيجه‌اش اين مي‌شود كه در اتخاذ تصميم براي اصلاحات ساختاري ناتوانيم؛ يعني نخست با دوره‌هاي فتور و كندي مواجهيم تا به نقطه بحران برسيم و سپس تصميمات شتاب‌زده گرفته مي‌شود و به‌دلیل اشتباه در تصميمات شتاب‌زده، شكست در اجراي سياست رخ مي‌دهد و بعد دوباره وارد دوره فتور جديد شويم و اين حلقه در اين چهار دهه متناوب تكرار شده است. اين الگوي تصميم‌گيري را در حوزه‌هاي متعددي مثل اصلاح نظام آموزش‌و‌پرورش، اصلاح نظام آموزش عالي، جراحي نظام بانکي، اصلاح ساختاري نظام بيمه و تأمين اجتماعي، اصلاح نظام درمان، اصلاح نظام بودجه‌ريزي و نيز اصلاح ساختاري در حوزه مسكن و خيلي از حوزه‌هاي ديگر مي‌توانيم مشاهده كنيم. تا زماني كه علل موجده اين مسئله حل‌وفصل نشود، همچنان با چنين ساختارهايي از تصميمات در نظام تدبير روبه‌رو هستيم. دقت کنيم، از اين ساختار شکسته‌بسته و فربه‌شونده نظام تدبير، شكل ديگري از تصميم‌گيري بيرون نمي‌آيد، يعني در هر حوزه كه وارد شويد شكل‌ تصميم‌گيري به اين صورت است.

امروز همه مي‌دانيم كه در حوزه كشاورزي نيازمند تصميمات بزرگ و ساختاري هستيم؛ اما به خاطر فقدان انسجام در نظام تدبير، جرئت، هماهنگي و انسجام جمعي براي اينكه در حوزه كشاورزي تصميمات جدي گرفته شود، نداريم و اجازه مي‌دهيم با وجود اينكه 70 درصد دشت‌هاي كشور شرايط بحراني دارد، همچنان با همان الگوي قبلي از دشت‌هاي كشور برداشت آب داشته باشيم و كشاورزي را توسعه دهيم؛ بنابراين اين فرايند معيوب همچنان ادامه مي‌يابد تا دوباره به بحران برسيم و مجبور به اتخاذ سياست‌هاي شتاب‌زده در حوزه كشاورزي شويم.

اگر بخواهيم اين فرايند را تغيير دهيم، چاره‌اي نداريم؛ مگر اينکه از تغيير ساختار نظام تدبير شروع كنيم و ساختار نظام تدبير هم متأثر از ساختارهاي پايه نظام سياسي است که ريشه در قانون اساسي دارد. اين حلقه از جايي بايد شكسته شود و به گمان من تا زماني كه در حوزه سياست تحول ويژه‌اي رخ ندهد و سياست‌مداران تصميم نگيرند كه اين ساختار نامناسب حوزه سياست را اصلاح كنند، نظام تدبير هم اصلاح نخواهد شد و اين چرخه معيوب ادامه خواهد داشت و ما را به سمت اضمحلال پيش مي‌برد.

به‌عنوان سؤال آخر مي‌خواستم بپرسم اگر حضرت‌عالي به فرض محال عالي‌ترين مسئوليت اجرائي کشور را داشته باشيد و مبسوط‌اليد باشيد، چه تصميماتي را پيشنهاد يا اتخاذ مي‌کنيد که بتوانيم از اين بحران که مي‌رود به فاجعه بينجامد، خلاصي يابيم؟

در‌هر‌صورت مهم‌ترين معضل در نظام بوروكراسي ما اين است که نخست تأخير مفرط در تشخيص مشکل يا بحران داريم و سپس تأخير مفرط در تصميم‌گيري به‌موقع داريم‌ و آن‌گاه اتخاذ تصميمات شتاب‌زده در هنگام بحران را داريم و نهايتا به علت همکاري‌نکردن گروه‌هاي قدرت، اخلال در اجرا هم داريم؛ يعني به همان دلايلي که گفتم، نظام تدبير ما دير متوجه بحران مي‌شود و وقتي هم متوجه مي‌شود، به دليل رقابت‌ها و فشارهاي گروه‌هاي ذي‌نفع و کارشکني جناح‌ها در قواي مختلف دير مي‌تواند به تصميم برسد و وقتي به تصميم رسيد، در هنگام اجرا همان رقابت‌ها و كارشكني‌ها منجر به اخلال در اجرا و ناكامي سياست مي‌شود. اين معضل اصلي ماست؛ بنابراين بايد كاري كرد كه اولا بحران‌ها خوب و درست و به‌موقع تشخيص داده شوند، ثانيا تصميمات خوبي گرفته شود و ثالثا اختلالي در فرايند اجرائي آنها ايجاد نشود. به گمان من در گام اول بايد چند معضل اصلي ساختاري و تاريخي جامعه‌مان را كه حياتي هستند و به‌سرعت بايد درباره‌شان اتخاذ تصميم شوند، روي ميز بگذاريم و درباره آنها تصميم‌گيري كنيم.

مثلا حوزه انرژي كه هم شامل انرژي برق و نفت و گاز مي‌شود و هم شامل حوزه آب يا حوزه سياست خارجي يا برنامه هسته‌اي يا روابط ما با اروپا و آمريكا و كشورهاي ديگر يا مسئله بحران نظام بانكي و بحران نظام بيمه و درمان يا مسئله ورود نظاميان به اقتصاد و فهرست بلند ديگري که مجال بيانش نيست، حوزه‌هايي هستند كه براي جامعه‌ ما بحران‌زا شده‌اند و بايد درباره‌شان تصميمات جدي ساختاري گرفته شود. حتي موضوعاتي مثل اصلاح ساختاري در نظام كشاورزي، تغيير الگوي كشت، ممنوعيت كاشت يك‌سري از اقلام كشاورزي مثل كاشت گندم يا كاشت هندوانه در مناطق كم‌آب، حوزه‌هاي مهمي هستند كه بايد درباره آنها تصميم‌گيري شود.

اتخاذ‌ نکردن تصميم سريع، جدي و فوري در اين حوزه‌ها بسيار خسارت‌آفرين است و آينده كشورمان را در ابهام فرو مي‌برد؛ اما مسئله اصلي اينجاست كه وقتي در اين حوزه‌ها تصميم‌گيري مي‌شود، هيچ‌گونه ضمانت اجرائي ندارد و ممكن است دولت بعدي اجراي آنها را متوقف كند. يك راهكار اين است كه در ساختار نظام سياسي اصلاحات اساسي كنيم كه اين وضعيت بي‌ثبات و تنش‌افزا و رقابت شكننده ميان گروه‌هاي ذي‌نفع يا نفوذهاي ناهمگن را تغيير دهيم. در واقع بايد از اين حالت صلح مسلح كه بين جناح‌هاي مختلف ايجاد شده، خارج شويم؛ اما اين اصلاح ساختاري در نظام سياسي به‌زودي و به‌راحتي ممكن نيست؛ بنابراين فرض مي‌گيريم با همين ساختار سياسي بخواهيم تغييرات جدي ايجاد كنيم و تصميمات ساختاري و مهمي بگيريم.

من اگر مسئوليتي داشتم، فهرستي از اين امور مهم را تهيه مي‌كردم و با نظر كارشناسان، مثلا 10 حوزه مهم را كه بايد خيلي جدي و سريع درباره آنها تصميم گرفت، انتخاب مي‌كردم. اين را كه اين موارد چه باشند، مي‌توان از طريق نظام كارشناسي استخراج كرد و حتي از طريق يك دموكراسي كارشناسي و رأي‌گيري از كارشناسان هم اين موارد را استخراج كرد. از اين گذشته مي‌توان فهرست بلندي تهيه کرد و از طريق نظرسنجي و حتي رأي‌گيري عمومي 10 اولويت اصلی ملي‌مان را انتخاب كنيم و بعد اين اولويت‌ها را به ترتيب اهميت يا فوريت در معرض گفت‌وگوي عمومي قرار دهيم؛ يعني انواع كارشناسان و صاحب‌نظران آن حوزه در رسانه‌ها صحبت كنند و دولت و مخالفان دولت نظرشان را بگويند و مثلا يك ماه موضوع اصلي كشور گفت‌وگو درباره آن موضوع باشد. براي مثال اگر مسئله اصلاح الگوي انرژي يا تغيير قيمت انرژي انتخاب شد، براي يک ماه تمام نظام كارشناسي و صاحب‌نظران و رسانه‌ها در خدمت اين گفت‌وگوي ملي درباره نظام انرژي کشور باشند. جوانب مختلف مسئله براي مردم گفته شود، موافقان و مخالفان صحبت كنند و آمارها منتشر شود و مردم از پيامدهاي اين مشكل آگاه شوند كه اگر اين مشكل ادامه داشته باشد، كشور به كجا كشيده مي‌شود و اگر بخواهيم اصلاح کنيم، چه فشارهايي را بايد تحمل کنيم و نظاير‌ اينها.

براي چنين گفت‌وگويي بايد شوراي علمي يا كميته علمي و ملي از صاحب‌نظران طراز اول كشور تشكيل شود كه اين گفت‌وگوي ملي را نظارت و هدايت كنند؛ بنابراين با سازوكاري در چارچوب همين قانون اساسي، «شوراي ملي گفت‌وگو» تشكيل مي‌شود كه واقعا نماينده همه جامعه باشد، نه اينكه نماينده بخش‌هايي از حاكميت يا جناح‌ها. اين شوراي ملي اين گفت‌وگوي ملي را هدايت مي‌کند؛ يعني بحث‌هاي مختلفي را كه انجام مي‌شود، دنبال و نظارت مي‌کند و اگر جايي آمار اشتباه داده مي‌شود، اين شورا آمار را تصحيح ‌کند و به اطلاع مردم برساند. اگر هر غل‌و‌غش و مشكلي در اطلاع‌رساني و تحليل‌ها كه ممكن است ذهن مردم را خراب كند، وجود داشت، اين شوراي ملي و علمي، نظارت مي‌كند و آن را اصلاح مي‌کند و به اطلاع مردم مي‌رساند. همين شورا در پايان گفت‌وگوها جمع‌بندي‌اش را ارائه دهد. اگر مثلا صدها ساعت مطلب و گفت‌وگو بوده، جمع‌بندي در یک اعلام مكتوب يا شفاهي به اطلاع مردم مي‌رسد كه مثلا ديدگاه‌ها چه بوده و چگونه دسته‌بندي شوند. هر حرفي که گفتني است، در آنجا زده مي‌شود. بعد گزينه‌هاي پيش‌رو با مراجعه به آرای عمومي به همه‌پرسي گذاشته مي‌شود و از مردم خواسته مي‌شود تا با توجه به جميع جوانب به گزينه مد‌نظر خود رأي دهند. در همه‌پرسي هم درج و تأکيد ‌شود كه پس از رأي‌گيري و انتخاب نهايي مردم، گزينه مورد انتخاب در مدت 10 سال تغييرناپذیر است و هر دولتي سر کار باشد، حتما بايد اجرا شود و اينکه گزينه انتخاب‌شده در همه‌پرسي، فقط و فقط با همه‌پرسي ديگري تغيير کند و بازبيني شود و هيچ مجلس و دولتي نمي‌تواند نتيجه همه‌پرسي را نقض كند. يك سازوكار تضميني و نظارتي هم بايد در نظر گرفته شود كه جامعه از درستي اجراي قانون و آيين‌نامه‌هاي مرتبط با آن و دستاوردهاي حاصل از قانون به طور ادواري مطلع شود. البته اگر چنين تغييرات ساختاري در درون يك ساختار سياسي منسجم انجام مي‌گرفت، شايد بهتر بود؛ چرا‌که در آن فرايند بهتر مي‌شد در وسط دوره اجرا، خطاها را تصحيح كرد؛ اما در شرايطي كه ساختار باثبات سياسي نداريم، شايد چاره‌اي جز اين نداشته باشيم. در‌اين‌صورت مي‌توانیم تعدادي از معضلات مهم ملي را از اين طريق به رأي عمومي بگذاريم و به سمت اصلاح ساختاري ببريم.

تنها نقطه‌ضعف فرايند مراجعه به آرای عمومي در اتخاذ تصميمات کلان ملي، امکان انحراف مردم و انتخاب نادرست است. ممكن است مردم منافع حال را ببينند و به خاطر منافع امروز خودشان و به زيان نسل‌هاي آينده رأي دهند. مثلا نظام كارشناسي نظرش بر اين باشد كه قيمت‌هاي حامل‌هاي انرژي بايد سالانه 20 درصد به مدت 10 يا 15 سال افزايش پيدا كند يا قيمت حامل‌هاي انرژي با نرخ دلار رابطه داشته باشد و مثلا درصدي از نرخ دلار باشد و با نرخ دلار قيمتش تغيير كند؛ اما مردم اين تصميم را در کوتاه‌مدت به زيان خود تشخيص يا به وسيله گروه‌هاي قدرت و فرصت‌طلب‌ اغوا شوند و تصميم نادرست گرفته و به گزينه‌اي رأي دهند كه به نفع نسل حاضر و زيان نسل‌هاي آينده باشد.

اين حساس‌ترين نقطه اين سازوكار است كه مي‌تواند فرايند اصلاح ساختاري نظام تدبير را با خطر روبه‌رو كند و نتيجه‌اش در راستاي منافع بلند‌مدت اين نسل و نسل‌هاي آينده نباشد. براي اينكه چنين مشكلي رفع شود، لازم است در آن دوره گفت‌وگوي ملي و بحث گسترده درباره مسئله، همه فعالان اجتماعي و صاحب‌نظران و کارشناسان از انفعال و بي‌تفاوتي بيرون آمده و با بحث و روشنگري و ايجاد آگاهي، مانع از انحراف عموم مردم از سوی اغواگران شوند. اين مسئله، يعني احتمال اغواگري و انتخابات‌هاي گله‌وار، تنها اشکال بزرگ دموکراسي است که راهکار آن نيز فقط آگاهي‌بخشي هرچه بيشتر مردم و نيز گفت‌وگوي جدي ملي و تمرين اخلاق دموکراسي است و البته دموکراسي با وجود اين نقطه‌ضعفش، چون يک بازي تکراري است و خودش را به صورت تدريجي اصلاح مي‌کند، ارزش چنين خطري را دارد.

همچنان تأكيد مي‌كنم شروع‌کردن اصلاح ساختار نظام سياسي، مؤثرتر و بهتر است؛ ولي اگر در شرايط كنوني آن اصلاح را عملي نمي‌بينيم، چنين پيشنهادي،‌ يعني انجام اصلاحات ساختاري اقتصادي و اجتماعي از طريق همه‌پرسي، قابل عملياتي‌شدن است؛ يعني در شرايط کنوني که دموکراسي نمايندگي (هم مجلس و هم رياست‌جمهوري) عملا به بن‌بست رسيده است و توان اصلاح ساختاري را ندارد، دموکراسي عمومي مي‌تواند به ابزاري کارآمد تبديل شود؛ به‌ويژه آنکه اکنون ابزارهاي ارتباطي و شبکه‌هاي اجتماعي مجازي امکان گفت‌وگوي جدي در زمينه همه مسائل را فراهم آورده‌اند و البته روشن است که اين دموکراسي عمومي براي يک دوره موقت مثلا 10‌ساله مناسب است و کشور پس از مهار بحران‌هاي مهم،‌ دوباره بايد به روال عادي خود يعني دموکراسي نمايندگي بازگردد.
+شرق